2019年10月31日，十九届四中全会发布了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”），治理能力现代化是新时代的核心命题。《决定》明确指出，要“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。从治理现代化的角度来看，高效的行政审批制度和高超的商事管理能力，对于市场主体经营和营商环境具有十分重要的影响。

营商环境指的是市场主体在经营过程中面临的综合性要素，既包括道路交通等基础设施硬件方面的水平，也包括行政审批和政务服务等制度层面的因素。一方面，营商环境直接影响企业的生产经营；另一方面，营商环境质量关系到我国在全球经济体中的竞争力。外商投资和跨国公司对于地方的经济发展能够发挥显著的促进作用，而营商环境则是影响外商投资的重要因素，这也正是世界银行《全球营商环境报告》受到广泛关注的重要原因。从经济体的国际竞争和比较来看，提升营商环境质量是治理能力现代化的必然要求。本文侧重于研究“放管服”改革和营商环境的关系，以及营商环境建设中发挥影响的具体举措。这些问题的解答，对于进一步通过“放管服”改革优化营商环境，进而推动治理能力现代化具有重要的意义。

制度成本是政企互动过程中产生的成本支出，是交易成本的一种特殊的表现形式。探讨营商环境建设的问题，离不开对政企互动质量的探讨，而制度成本则是其中关键的理论要素。从管理到治理，这是十八大以来我国政府改革的显著特色。政府和社会互动的理论视角，已经成为理解政府改革的新范式。在推进国家治理现代化的统一部署之下持续优化营商环境，要高度重视政企互动的质量和效率，其中制度成本是不可忽视的要素。

本文基于制度成本的分析框架，系统梳理了自2013年以来政府“放管服”改革的主要举措，研究发现营商环境得以优化的关键是通过简政放权、放管结合以及优化服务等举措降低制度成本。本文的边际贡献在于，在一致性的理论框架下，发现制度成本的降低是“放管服”改革优化营商环境的关键所在。从实践层面来看，降低营商制度成本能够显著地提升区域发展环境，这对于要素禀赋不具有优势的中西部区县来说，具有典型的借鉴意义。

推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代趋势，必然要求政府提高商事治理能力。通过“放管服”改革优化营商环境是一条可行的政策路径。如果把“放管服”改革作为解释变量，营商环境作为被解释变量，关于两者之间的关系，现有研究多集中于法治政府建设、技术治理提升和政商关系优化三个视角。基于这三个视角的研究得出了诸多富有启发性的结论，遗憾的是缺乏一致性的分析框架，且忽略了制度成本这一关键理论要素。

（一）法治政府建设的视角

政府法治化水平的提高，直接促进了营商环境质量的提升。正如十九届四中全会发布的《决定》指出的那样，“营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境”。在商事治理领域，对私有产权的保护、市场监管的规范化和制度化是最为重要的两个方面。一方面，通过宪法和法律体系的完善，建立起系统的私有产权保护制度，这是激发市场主体活力和创造热情的根本保障；另一方面，市场监管是政府实现经济管理职能的重要政策工具，对于企业经营具有十分重要的意义。我国营商环境得以优化的一个重要原因，即是近年来政府在市场监管领域法治化和规范化水平的提高。举例而言，市场监管领域逐渐铺开推行的“双随机、一公开”已经成为相关行业的规范。“双随机、一公开”指的是随机抽取接受检查的企业、随机选取接受检查的工作人员，及时向社会公开检查结果。

（二）技术治理提升的视角

政府通过大规模应用互联网工具，借助技术手段提高治理水平，优化营商环境。技术治理手段的应用是目前我国行政体制改革的一项鲜明特征，技术治理能力的提升是治理能力现代化的题中之意。在诸多现代化技术手段中，较为典型的是互联网技术。互联网技术的大规模应用，表现为各式各样的网上政务平台、政务微信小程序以及移动政务APP。通过技术工具，企业可以更加便捷地申办营业执照，获取审批许可以及缴纳税款。这些环节便利性的提高，最终表现为营商环境质量的提升。

（三）政商关系优化的视角

新型政商关系的构建，降低了政府官员设租和企业寻租的动机，优化了营商环境。新型政商关系的核心内涵在于“亲近”和“清白”。“亲近”指的是政府官员要为企业做好服务工作，及时帮助企业化解困难，在法律法规允许的范围内提供力所能及的帮助。“清白”指的是政府官员和企业家的接触应该清白坦荡，严禁政府官员吃拿卡要和索贿受贿等行为发生。随着十八大以来持续性的高压反腐，目前政府官员的腐败行为已经大大减少。新型政商关系也在逐步形成。集成式的行政审批中心建设提供了更多的制度化的政企联系方式，而这一点正是近年来我国营商环境不断优化的关键所在。根据《中国城市政商关系排行榜（2018）》发布的数据，从城市的层面看，总体上政商关系得分排在前5位的城市分别是东莞、深圳、南京、上海、中山。从省级行政区层面看，政商关系健康得分排在前6位的是上海、北京、天津、浙江、江苏和广东。从区域分布的层面看，华东地区表现最优，其次为华南地区，东北地区最后。1可以看出，政商关系健康程度越高，则地区的营商环境质量水平越高。

总体来看，上述三种视角从不同的侧面提出了“放管服”改革优化营商环境的逻辑路径，具有一定的启发意义。但是，营商环境作为复杂的要素综合体，单一路径的解释难免失之偏颇，在一致性的理论框架下探讨营商环境建设与“放管服”改革的问题就显得尤为重要。更为重要的是，制度成本是分析政府部门和企业互动的关键理论要素，而上述三个视角缺乏对制度成本这一理论要素的关注。因此，将制度成本的分析框架作为对上述三个视角的补充就显得相当必要。

制度成本是政企互动过程中产生的成本支出，是交易成本的一种特殊表现形式。交易成本是制度经济学中的重要概念，指的是市场交易过程中买卖双方为了达成交易不得不付出的支出，包括时间、精力、资金、物资等诸多表现形式。基于交易成本理论，有学者提出了制度成本的概念。制度成本是政企互动过程中产生的一种消耗和损失，是营商环境建设过程中需要着力避免的内容。

围绕着制度成本，学术研究和管理实践领域发生了多次争鸣。在自由主义经济学时代，以亚当·斯密为代表的古典经济学家十分推崇“看不见的手”，认为管得越少的政府即是越好的政府，因此在20世纪30年代之前，企业经营面临的制度成本非常低，企业几乎可以进行任何生产经营活动而不受限制。但是，1920年发端于美国最后席卷全球的“大萧条”（the Great Depression）给了自由主义经济学当头棒喝，人们开始发现，过低的制度成本容易导致市场竞争的无序和混乱，进而带来严重的经济危机。为了走出经济危机，作为世界经济执牛耳者的美国实施“罗斯福新政”，政府开始大规模干预市场经济运行，充分发挥“看得见的手”的作用，出台各种法律法规限制企业经营活动，并对市场进行严格监管。凯恩斯主义经济学的诞生就是“罗斯福新政”的理论注脚，制度成本开始发挥正面作用。世界经济在经历了又一次繁荣之后，制度成本过高的弊端也逐渐暴露：企业经营面临诸多限制，创造性难以发挥；为了获得监管和税收等方面的优惠，大量企业开始向政府官员行贿，政府官员的寻租行为又进一步提高了制度成本，由此造成恶性循环。在这一阶段，制度成本表现为“攫取之手”（Grabbing Hand）。因此，20世纪70年代末，改革官僚体制的社会运动逐渐开展，各国开始重新调整国家与社会、政府与市场的边界，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。关于制度成本的理论争鸣和实践经验昭示了一个道理：制度成本并不是越低越好，也不是越高越好，而应保持在一个合理的区间内，如此才能充分发挥制度成本对市场秩序带来的正面作用，减少其导致的效率损失。

比较来看，与制度成本相关的另一个概念是要素成本。制度成本和要素成本在产生源头、内在结构、作用路径以及降低方式等方面存在显著差别。市场主体的经营活动同时涉及制度成本和要素成本。关于制度成本和要素成本的比较分析，可参见表1。

制度成本的产生源头在公共部门，比如市场监管、行政许可和行政审批等事项涉及与政府部门的互动，而要素成本产生的源头在企业的经营活动。在内在结构方面，制度成本主要包括搜寻成本、执行成本和心理成本。要素成本的内在结构比较复杂，但是主要的要素成本是原料成本、工资成本、地租成本和物流成本等。在作用路径方面，要素成本直接影响企业利润，而制度成本则是通过影响外在的营商环境，间接影响企业利润。在降低方式方面，制度成本和要素成本更是存在十分显著的差别。制度成本只能依靠政府通过不断推进行政改革和制度创新进行降低，而要素成本可以通过提高劳动生产率、发挥规模效益和进行产业转移等方式降低。降低制度成本的过程是政府行为，而降低要素成本的过程则是市场行为，两者存在十分明显的分野和界线。

基于制度成本理论，在国家治理现代化的理论框架下，讨论“放管服”改革对营商环境的优化作用，详见图1。

如图1所示，市场主体和政府部门是在营商活动中互动的双方，其中制度成本是政企互动过程中的关键要素。制度成本由搜寻成本、执行成本和心理成本构成。“放管服”改革包含三层含义，分别是简政放权、放管结合以及优化服务，各自对应不同的政策工具，即取消和下放审批事项、电子政府建设和政务服务优化运动。总体来看，制度成本在“放管服”改革进程中不断降低，是营商环境得以优化的关键所在。

“放管服”改革优化营商环境的关键在于制度成本的降低。下文基于制度成本的分析框架，从简政放权、电子政府和政务服务三个角度，分析“放管服”改革和营商环境建设过程中制度成本的降低逻辑。

表1 制度成本的概念谱系与比较分析

图1 制度成本的分析框架

（一）制度成本降低是营商环境优化的关键环节

我国的营商环境建设取得十分显著的成效，这具体表现在世界银行的评价报告中。世界银行的营商环境评价指标体系一共分为9个方面，包括开办企业、获得建筑许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、办理纳税和跨境贸易等，涵盖上百项细分指标，得分区间是0—100分。可以从营商环境全球排名和营商环境得分两个维度观察到中国营商环境的优化。根据世界银行“全球营商环境报告”中公开的2016年至2020年的相关数据，本文绘制了图2。

从营商环境全球排名数据上看，中国的营商环境质量取得了长足的进步。2016年，在全球182个参与评估的经济体中，中国的营商环境排在第84位，属于中等偏下的水平。到了2017年，中国的排名上升至第78位。2019年，中国的世界排名为第46位，相较于2017年和2018年有了非常明显的上升。根据2019年10月份世界银行发布的《2020年营商环境报告》的数据，中国的营商环境在全球190个经济体中排在第31位。和2016年相比，营商环境排名上升了53位，进步显著。从营商环境的得分指标来看，中国营商环境建设的主要成效体现在开办企业、登记财产、获得电力等方面的提升。在总得分方面，中国的营商环境得分在2016年为62.93分，2017年为64.28分，2018年为65.29分，到了2019年为73.64分，2020年为77.9分。客观地说，这6年间的提升十分明显。

图2 中国营商环境得分与世界排名的变化趋势（2016—2020年）

营商环境提升的关键在于何处？本文认为制度成本的降低在其中起到了关键性的作用，具体而言，是信息搜寻成本的降低、执行成本的降低以及心理成本的降低。

首先，在信息搜寻成本方面，得益于近年来电子政府建设的持续推进，信息搜寻所耗费的时间成本和机会成本已经大大降低。我国各个省级行政单位，已经建成省内统一的网上政务服务平台，具有较为完善的信息查找和材料下载功能，全国性的网上政务服务平台也开始试运行。其次，在执行成本方面，实体性政务服务大厅的建设大大削减了营商活动的执行成本。根据《全国综合性实体政务大厅普查报告》的数据，截止到2017年4月，我国在省一级和地市级一共设立了3 058个政务服务大厅，覆盖率接近95%。其中省级政务大厅19个，地级市政务服务大厅323个，县级区域政务大厅2 623个。4综合性政务服务大厅与电子政府建设相辅相成，互相促进，有力地降低了营商活动中的执行成本。最后，在心理成本方面，政府工作人员尤其是窗口服务人员服务态度的大幅提升和服务能力的增强，极大地降低了企业办理相关业务的心理成本。

（二）““放管服”改革降低制度性交易成本

“放管服”改革主要从三个方面降低营商过程中的制度成本：一是简政放权与行政审批事项的精简，二是电子政府建设与信息流通的加快，三是“最多跑一次”改革与政务服务的优化。

首先，简政放权通过取消或下放大量行政审批权限，极大地降低了制度成本。以行政审批制度改革为抓手，我国政府职能转变取得了比较明显的成效。从2013年开始，国务院大量取消行政审批项目，同时下放部门审批事项的管理层级，并均以国务院公报的形式向社会公开。本文根据2013年至2016年国务院有关简政放权的公报的数据，绘制了图3。

简政放权具体表现为削减行政审批事项，下放行政审批权限，以尽可能减少市场主体面临的制度成本。2013年，国务院下放20项行政审批事项的管理权限到省一级行政部门，这是近年来下放行政审批事项权限力度最大的一次。根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号），下放的行政审批事项包括企业投资国家发展和改革委员会核准项目、外资企业营业性质变更项目、外国企业在中国境内从事生产经营活动核准、外国企业常驻代表机构登记等涉及市场主体营商活动的管理事项。2014年，国务院将29项审批事项的管理权限下放到省级政府及相关部门。2015年，紧接着下放行政审批权限8项，同时改为后置审批的许可事项21件。2016年，下放行政审批权限19项。总体来看，通过将大量的商事管理和行政审批事项的权限下放到省一级职能部门，有效推动了简政放权的改革进程，极大地便利了市场主体的营商活动。

大量行政审批事项的取消和权限下放，直接降低了市场主体面临的制度成本。取消特定行政审批事项，这意味着相关企业不需要到有关部门进行行政审批，即可开展现有的市场业务。与此同时，在行政审批事项的调整过程中，机构改革不断推进，成为治理现代化建设的一个重要方面。举例来说，根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2013]19号），直接取消原本由国家发展和改革委员会负责的企业投资扩建民用机场核准事项，意味着企业参与民用机场项目不再需要国家发展和改革委员会审批。此外，下放管理权限同样有效降低了制度成本，省级政府在大量的行政审批事项中获得了更大的自主权，企业办理相关的审批许可更加便利。

图3“放管服”改革中下放审批权限的事项数量（2013—2016年）

其次，“互联网+政务服务”建设便利了信息流动，提升了政务服务质量，有力降低了制度性营商成本。电子政务在提升办事效率和促进政府廉洁方面具有显著意义。“放管服”改革和营商环境建设的过程中，要充分树立以人民为中心的改革思想，着力建设服务型政府。通过推进“互联网+政务服务”建设，电子政府已经成为实体政府的延伸和扩展，其服务商事主体和进行市场监管的能力水平在信息化手段的帮助下得到了实质性的提升，大量的行政审批和政务服务事项都可以在“网上办”。与此同时，各地还开发了大量的政务服务APP，企业办事可以在手机软件上预约。浙江省率先开发了“浙里办”政务服务APP，受到企业等市场主体的热烈欢迎，其他地方也模仿开发了类似的应用，比如广东省移动政务服务平台“粤省事”、安徽省政务客户端“皖事通”、湖南省政务服务平台“新湘事成”等。互联网和移动政务平台已经成为我国“放管服”改革和电子政府建设的缩影，其对营商环境的影响不可估量。

经过近年来政府的大力推动，我国政府的电子政务水平取得长足发展，具体体现在服务事项覆盖度、办事指南准确度和在线办理成熟度等方面。基于国家行政学院发布的系列“省级政府网上政务服务能力调查评估报告”，本文收集了从2016年至2020年的相关数据，绘制了图4。

从总体趋势上看，服务事项覆盖度、办事指南准确度和在线办理成熟度三个方面均得到显著提升，说明我国电子政府的水平有了明显的进步。从具体的分项指标来看，网上办理事项的覆盖度得分在2016年为60分，2017年为70分，2018年为75分，2019年为83分，2020年为86分。网上办理事项的覆盖度提升最为明显，这和近年来“放管服”改革不断推动“互联网+政务服务”建设有十分密切的关系。办事指南准确度得分在2016年为73分，2017年为84分，2018年为84分，2019年为91分，2020年为92分。其得分在三项指标中最高，说明电子政府的办事指南非常完备。在线办理成熟度得分在2016年为70分，2017年为74分，2018年为77分，2019年为79分，2020年为80分，由此可见，在线办理成熟度也在不断提升。总体来看，通过将政务服务事项放到网络平台，同时提供充分的办理信息，推动相应事项实现在线办理，“放管服”改革下的这些举措是降低制度成本和优化营商环境的有力政策工具。

图4 我国政府电子政务能力的发展趋势（2016—2020年）

最后，以“最多跑一次”改革为代表的政务服务提升运动，提升了市场主体的办事体验，有效降低了制度成本。“最多跑一次”改革发轫于浙江省，取得了良好的社会效果，随后“最多跑一次”的提法和相关举措被写入政府工作报告，其他地方也开始推广类似的政务服务改革。实际上，以“最多跑一次”改革为中心的政务服务能力提升，极大地优化了市场主体的办事体验，降低了制度成本。除此之外，集成式的政务服务中心和公共资源交易平台的建设，对于降低制度成本也具有十分显著的促进作用。例如，在开办企业方面，由市场监管总局牵头，会同工业和信息化部、公安部以及人力资源和社会保障部等部门，新增了开办企业全程网办、企业登记2个工作日内办结和社保用工登记“二合一”等服务项目。除此之外，在登记财产方面，由自然资源部牵头，会同住房和城乡建设部以及税务总局等部门，实现了不动产登记交易“一窗受理、并行办理”，与此同时，不动产登记信息查询和现场自助查询系统也得到广泛应用。实体性政务服务中心的这些改革举措，极大地提升了业务办理效率，降低了制度成本，有效优化了城市营商环境。

综合来看，在推进“放管服”改革的进程中，通过取消行政审批事项实现简政放权，通过电子政府建设推动效率提升，以及开展“最多跑一次”改革改善政务服务，这些举措有效地降低了市场主体营商活动中的制度成本，显著提升了营商环境的质量和水平。

“放管服”改革优化营商环境的路径和机制分析，对于审批制度改革进一步走向深化具有显著的政策意义。本文基于制度成本的分析框架，研究发现“放管服”改革有效降低了政企互动的制度成本，进而优化了营商环境。具体而言包括三个方面的内容：一是简政放权进程中取消和下放审批事项降低了制度成本；二是“互联网+政务服务”改革通过技术治理提升办事效率，降低了制度成本；三是政务服务优化有效提升了市场主体办事体验，降低了制度成本。

在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，优化营商环境是提高我国经济竞争力的必然要求，而“放管服”改革是推动治理能力现代化的重要政策抓手。本文提出的制度成本的分析框架，是对现有研究的有益补充。

在推进治理能力现代化的进程中，持续推进“放管服”改革与营商环境建设，需要重点注意以下三个方面。第一，持续推进简政放权，减少行政审批事项，赋予市场主体更大的经营自主性。行政审批许可是政府实现经济管理职能的重要手段，但也在一定程度上束缚了企业投资兴业的活力。进一步推进“放管服”改革，需要切实做好行政审批事项的清理工作，尽可能减少不必要的审批许可，赋予企业更大的经营自主性，激发其创业兴业的内在活力。第二，推进网上政府和实体政府深度融合，扩大“互联网+政务服务”的覆盖范围。技术治理能力的提高能够有效降低制度成本，极大地便利企业办理相关事项。营商环境的进一步优化，需要切实加强电子政府与实体政府的业务融合，扩展网上政务平台的事项覆盖范畴，建设数字政府。第三，以“最多跑一次”改革为契机，着力提高政务服务质量。“门难进、脸难看、事难办”是政务服务的老大难问题，近年来不断推进的“最多跑一次”有效改善了政务服务的效率和质量。下一步的改革需要着力提升窗口服务人员的业务能力和素质，扎实做好市场主体的服务工作。